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马弘毅:不忘初心 服务实体——经济新常态下中国担保行业的“变”与“不变”

2018年银保监会成立后第一个发文是"关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知",其指去年经国务院常务会议审议通过第683号国务院令。为什么从国务院层面研究并规范融资担保公司的监督管理事宜?融资担保的本质是什么?未来如何发展?本文作者尝试从不同层面探讨这些问题。

2018年银保监会成立后第一个发文是“关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知(银保监发[2018]1号)”,这里提到的《融资担保公司监督管理条例》指的就是2017年6月21日经国务院第177次常务会议审议通过第683号国务院令。为什么从国务院层面要研究并规范融资担保公司的监督管理事宜?融资担保的本质到底是什么?未来如何发展?本文试着从几个不同方面探讨这些问题。

一、担保的本质

担保,顾名思义,应该是和实物或信用相关的一种保证,按担保法的规定,担保是债权人需要保障其债权实现的一系列方法,这其中债务人和第三方都可以提供担保,而第三方担保以信用担保为主,其主要作用是为债务人增信。债务人自己的担保增信依托于抵质押、留置资产或者定金的价值,而信用担保则按照信用级别的高低,应用于商业信用领域的如担保公司为债务人提供的担保,增信依托于担保公司的实力;应用于银行信用领域的如银行保函和信用证,增信依托于银行的实力;应用于主权信用领域的如主权担保,增信依托于国家的实力。

从历史回溯,担保作为控制降低借贷风险、确保债权实现的制度安排,其发源并不完备,主要原因是古代商品经济不发达以及重视物权占有而非充分流通。西方历史中早在古希腊时期,就明确了担保必须以转移占有的形式才能完成,恩格斯在叙述古希腊氏族制度的崩溃时曾写道“在阿卡斯的田地上,到处都矗立着抵押柱,上面写着这块土地已经以多少钱抵押给某某人了。”这开了“物的担保”之先河。罗马时期将转移占有延展到信托、质押和抵押三个制度安排,其中信托到质押是从信用到物权担保,而质押到抵押的变迁不再强调转移占有,提高了物权使用价值。罗马之后的日耳曼部落再将担保物权分为动产和不动产,这一点被近代的制度所沿袭,此外,随着经济的发展,担保结构复杂化,不动产中的“新质”出现了多重担保(日耳曼的古质类似于罗马时期的质押,而新质可以不经转移占有获得质物收益)。近代西方的担保制度特别是担保物权制度基本都是在罗马法、日耳曼法的基础上发展起来。

中国历史中“人的担保”重要性高于“物的担保”,传统信用担保制度主要依靠风俗习惯而非法律来维持运行。早在先秦时期就产生了人的担保和物的担保制度雏形。“保证”担保在传统担保制度中主要体现为保证人制度,先秦的“中人”担负的保证之责还比较小,汉代的“任人”就完全是代为履约的保人概念了,魏晋南北朝将其称为“任”,隋唐五代称为“口承人”,唐代后保人已基本制度化,明清有完备的保人制度,民国时期完成定型。“抵押”制度产生于南朝时期,唐代称“指当”,宋代称“抵当”,明代称“抵借”;“质押”制度出现于隋唐五代时期,当时称作“质典”,清代称为“质当”,民国时期抵押、质押更为活跃;除了以物作质,中国传统信用担保制度还存在“人质”,即债务人以人身作质,担保偿还债务,建国后该制度消亡。

从担保发展变迁的历史可以看出,信用担保制度在金融体系中发挥着非常重要的作用,不管是重视“物的担保”的西方还是更看重“人的担保”的中国社会,信用担保所衍生出的保证(信托)、抵押、质押等制度对信用体系的构建、商品经济的发展、债权实现及物权流通的成熟都做出了巨大的贡献。

二、担保的困境

新中国成立以后,1993年第一家专业信用担保公司-中国经济技术投资担保公司由国务院批准成立,1994年12月深圳高新技术投资担保有限公司成立,开辟了地方政府设立贷款担保公司的先例。1999年国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,自此全国信用担保机构的数量和资本规模不断增长。

虽然信用担保本身具有准公共产品属性,但由于发展速度快,财政资源有限,以及相应运作和补偿机制不完善,民间资本和外资不断进入担保行业,商业性担保占据主导地位,形成了商业性担保机构为主、政策性与互助性担保机构共同组成的融资担保体系,从业务种类来看,目前融资性担保在整个信用担保中的比重较大,而短期流动性贷款担保占据融资性担保的主流。

2000年开始的十年间,信用担保行业随着中国经济的发展开始了爆发式增长,运营不规范、内控欠缺、挪用客户保证金等问题逐渐积累,使得中央政府有关部门也对融资担保机构开展了规范化整顿,提高了行业准入门槛,规范了经营行为。2011年之后,受经济下行、企业经营环境恶化等客观因素影响,信用担保行业风险集中爆发,一方面大量融资担保公司代偿率居高不下,甚至资不抵债纷纷倒闭;另一方面商业性担保逐利性更强,中小企业融资成本大大提高,放大了周期性振荡,同时,部分担保机构不惜涉足监管不严的新领域,从事违法违规的活动,严重影响行业声誉,有的还引发了社会群体性事件。担保行业的发展面临较大的困境,解决担保问题需要新的思路。

三、为什么担保要回归政策性

从融资担保业务本身特点来看,融资担保公司所收取的担保费和其所承担的风险不匹配,无法保证融资担保公司的可持续经营,在信贷风险暴露时,担保公司很难承受代偿压力,往往一笔代偿出现,就会吃掉几十笔业务的利润。

从国际经验来看,担保本身具备准公共产品和政策性金融两大性质,很多国家都把建立和实施担保体系作为政府扶持中小企业发展的政策体系和社会化服务体系的重要组成部分。从担保增信的角度来说,政府为主设立信用担保机制的背后,是高于一般商业信用的政府信用,这种信用担保机制不仅可以和银行共担风险,还可以降低企业的融资成本。此外,政府推动的风险分担机制和补偿机制,有助于解决担保公司风险收益不对等的问题,帮助担保公司放大担保系数,实现可持续发展。

世界上开始建立中小企业信用担保机构至今已有近80年历史,大多数国家都是由政府出资或资助建立中小企业信用担保体系,通过中央和地方政府编制中小企业信用担保资金预算来解决担保基金的筹集,其运作方式多种多样,既有像美国和日本由政府专门的行政机构负责操作的政府操作型方式,也有像德国的担保银行这种由独立于政府之外的法人实体进行操作的市场操作型方式。

除了组建政策扶持型担保机构,还有一种模式是只推行社会互助型中小企业信用担保体系,包括埃及(由银行与保险公司及中小企业共同组织的中小企业互助担保公司)和葡萄牙(中小企业协会)等少数国家。也有一些国家和地区在政策扶持型中小企业担保体系之外,同时开展社会互助型中小企业担保业务。

2015年7月,财政部、农业部、银监会研究制定了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》(财农[2015]121号),提出组建具有中国特色、覆盖全国的农业信贷担保体系框架。2015年8月,国务院印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发[2015]43号),指出发挥政府支持作用,提高融资担保机构服务能力;发挥政府主导作用,推进再担保体系建设;政银担三方共同参与,构建可持续银担商业合作模式。2016年7月,国务院融资担保部际联席会议办公室印发了《关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知》,要求各地学习借鉴安徽担保“4321”的风险分担模式和政策性融资担保体系建设的经验。2017年8月,国务院公布《融资担保公司监督管理条例》,在国家层面明确了融资担保行业服务小微和“三农”融资的重要作用,以及政策扶持对于发展政策性融资担保业务的必要性。

这一系列文件的出台,标志着地方政策性融资担保机构在资金注入、风险分担等方面获政策倾斜的力度将进一步加大,同时也说明担保回归政策性是大势所趋。未来中国担保行业应该构建以政策性担保为主,互助性担保和商业性担保为辅的担保体系。

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责任编辑:王展
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