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马弘毅:政府、市场与开放——外向型经济与市场相关问题研究

 

政府与市场是一个永恒的话题,国际上来看,从十五世纪全国性市场和全国性政府初具雏形开始,围绕着市场自发形成发展以及政府对市场调控干预的争论就一直在继续,并影响着西方世界的兴衰周期。

中国作为一个由计划向市场经济渐进转型的国家,并没有轻易陷入政府与市场的理论之争,而是以务实的态度谋求发展。在改革开放已经取得阶段性成果的基础上,以开放的视角重新审视政府与市场的关系,以及市场形成的相关问题,对我们总结发展经验,谋划未来如何更好地利用政府与市场的结合深化改革发展,都具有重要的意义。

一、政府与市场的关系

从历史来看,大致可以把政府与市场关系分为四个阶段。第一个阶段是重商主义主张政府干预经济的阶段,在十五世纪以前尚未形成现代意义的政府和市场,而十五、十六世纪欧洲开始流行的重商主义主张国家干预经济生活,管制农业、商业和制造业,发展对外贸易垄断,重商主义虽然没有形成完整的理论体系,但为当时政府积极干预经济生活提供了理论依据。

第二个阶段是十七世纪到十九世纪古典经济学派的经济自由主义主导的阶段,十七世纪后资本主义迅速发展,产业资本取代商业资本,重商主义学说不再适应经济发展的需要,经济自由主义开始兴起,亚当斯密1776年在《国富论》中提出“看不见的手”,抨击重商主义,提倡开明经济政策和自由贸易,自此经济自由主义理论支配欧美国家一百多年,直到大萧条为止。

第三个阶段是十九世纪到二十世纪从经济自由主义到政府干预的变革阶段,十九世纪末二十世纪初自由资本主义向着垄断资本主义过渡,社会动荡不安,新兴国家美国、德国和日本为了后来居上,依托政府干预完成了工业化进程。同时,理论界各种思潮不断出现,一方面新古典经济学派在亚当斯密基础上进一步发展,提出政府对市场的干预要控制在最低限度,即政府提供必要的法律制度框架,承担某些不适合市场协调的经济活动,如公共物品的提供,而用自由市场的力量来协调主要的经济活动,这个观点影响深远一直至今。另一方面,十九世纪七十年代形成的奥地利学派主张完全脱离政府干预的经济自由,同时代的马克思主义经济理论认为资本主义经济危机的根源是私有制和自由经济的盲目性,因此要以公有制为基础的计划经济所取代。

第四个阶段是二十世纪至今从凯恩斯主义到新自由主义再到全球金融危机后恢复政府干预的阶段,大萧条后凯恩斯主义开始兴起,逐渐形成一整套国家干预经济的政策,二十世纪三十年代到七十年代被称作凯恩斯时代,政府的职能扩张,规模也进一步扩大,美国大萧条后的罗斯福新政成为经济自由向政府干预过渡的里程碑。凯恩斯提出西方经济中,总量非均衡主要体现为有效需求不足,宏观总量的调控只能由国家政府来完成,而此时新奥地利学派的哈耶克、米赛斯等人认为失业和通货膨胀并存的现象是国家干预造成的,倡导废除央行货币发行职能,恢复自由银行制度,但并没有阻止凯恩斯主义成为西方经济政策的主流。

二十世纪七十年代后爆发了两次石油危机,资本主义世界陷入滞胀,提倡政府有限度调节干预市场经济的新自由主义兴起,并成为美国里根政府和英国撒切尔政府制定经济政策的依据,他们将滞胀归因于政府干预过度导致政府失灵,并把新奥地利学派的自由市场理念拓展到全球,认为自由市场资本主义会带来经济成长和科技进步,同时可以造福贫穷国家和人民(涓滴效应),这个理论指导了西方国家的资本技术和民主输出,也遭遇了东欧国家的衰退、拉丁美洲私有化失败以及两次金融危机的爆发。

金融危机之后西方国家纷纷通过政府干预挽救市场,学界也开始反思,罗杰.法莫在《经济向左还是向右》中提到过,“放弃在哈耶克与凯恩斯之间的非此即彼才能拯救世界”,丹尼尔.耶金在《制高点—重建现代世界的政府与市场之争》中也谈到,“国家与市场的边界将划在何处?这一答案将取决于不断积累的评价和经验,这种评价和经验将确定信仰的方向,并塑造信心的平衡。”

从政府与市场关系的演变来看,将二者对立起来的非此即彼的认识明显是不客观的,简单的概括,任何完全脱离政府干预的所谓自由市场都是不切实际的幻想,这点已经得到学界和社会的共识。

二、市场的形成

市场既然离不开政府的作用和影响,那么政府在市场发展中到底发挥了什么作用?要回答这个问题我们需要梳理出市场发展的不同阶段,一般来说可以分成市场的形成和市场的完善两个阶段,在市场的形成阶段,政府发挥的作用往往更加明显,从英国工业革命的经验来看,政府通过圈地运动和《技工法》等法案把土地和劳动力商品化,从而创造了资本主义市场经济发展的基础。十九世纪美国、德国和日本在赶超老牌工业国家的过程中,政府更是发挥了主导的作用。

十九世纪三十年代,美国政府通过提供铁路融资发展基础设施,以政府债券抵押贷款支持出口企业,制定土地出让制度、宅地法等扶持私营企业,通过建立劳动力市场和提供免费公立教育提高劳动力素质,包括支持农业部门推广高价值农作物等,推动了资本主义市场的形成和发展。

十九世纪七十年代德国在第一次工业化浪潮中,政府直接干预提升铁路化水平,带动机械工业和整个经济进入上升期。政府用廉价贷款为铁路建设提供补贴,在必要的时候买下铁路股份确保其股票的发行。德国的第二次工业化以钢铁和化学为中心,政府通过银行发挥积极作用,推动产业整合和资源集中,造就了通用电力、西门子、拜尔这样的著名企业。政府的引导和干预,特别是对金融和工业企业管理的直接参与,使得德国能够在短时间内迅速跻身工业强国之列。

在明治维新后,为了向出口产业链上游发展,日本采取自下而上的策略,首先精心扶植农业,通过不断创新品种进入优质农产品市场,积累农业出口收入用于投资工业。政府为农民增加产量提供帮助,目的是扩大税收来源,减少举借外债。当时的农业税收、土地税超过日本政府财政收入的一半,政府随即将这笔钱投入到铁路、军工等重工业,这也使日本避免了其他亚洲国家所遭受的殖民地化命运。日本政府还将资本注入到大型家族企业,这些企业又开立银行,促进了投资和资本的进一步集中,为资本主义市场的形成提供了充足的资本。与德国一样,日本的银行在工业化初期控制着大量企业集团,日本将这种银行企业集团称为“财阀”。最后,日本政府也干预要素市场,积极派出学生学习技术知识,致力于提高劳动力素质,还创新出了“终身雇佣制”,力图造就和留住熟练工人。

这些发展的经验都表明,在市场形成阶段,或是国家实现市场化的经济转型过程中,都曾严重依赖政府来启动和推进经济起飞和赶超的过程。二十世纪的北欧,日本、韩国、台湾、新加坡等东亚新兴工业经济体也都是这样发展起来的。

对市场形成阶段的理论研究,社会学涉及的比经济学更丰富,古典经济学并没有过多关注市场形成问题,亚当斯密对市场的论述侧重于市场在经济运行中的作用而非形成过程,他认为市场的形成是自然的人类行为的结果;新自由主义经济学也秉持相似的观点,强调市场自发形成,哈耶克认为市场是人类的行为而非人类设计的秩序;新制度经济学强调了制度在市场形成过程中的意义,认为市场的形成需要一系列复杂的制度构建,包括国家的介入,约翰.希克斯在《经济史理论》里提到“指令经济也能推动商业的扩张。以政府部门的庞大需求为依托,可以直接进入大规模商业”,他还提出了国家在欧洲市场经济演进过程中两次关键性介入,“一次是古希腊时期城邦国家促进对外贸易的发展;另一次是近代欧洲民族国家兴起的同时,也确立了市场经济的主要制度创新(资本市场、股份公司和现代税收体制等)”。

社会学家卡尔.波兰尼在其名著《大转型:我们时代的政治与经济起源》一书中对市场自发形成和自发调节的观点进行了批驳,在他看来,不管是市场的形成还是完善阶段,市场在经济中运转都内嵌于社会当中,他认为重商主义推动国家干预远程贸易和地方贸易直接促成了市场的形成,“西欧国内市场实际上是由国家干预所创造的”,经济行为的准则由互惠、再分配、家计等体系变成市场的价格机制,这一过程不是自发过程,而是重商主义和国家一起推动的巨变。

符平从市场社会学的角度把市场理论的发展做了一个总结,他认为一端是“作为自我调节的市场”,一端是“作为社会构件的市场”,在两端之间有倾向于经济学和社会学合作的各种折衷主义流派的市场观。“作为自我调节的市场”是古典经济学和新自由主义经济学,“作为社会构件的市场”是波兰尼的“市场嵌入社会”理论。

在中国的经济转型发展中逐渐形成的开发性金融理论也是作为提倡政府及社会在市场形成发展中作用的理论,应当偏近于“作为社会构件的市场”那端,不同于普通的政策性金融,开发性金融多了两个建设和两个手段,即“信用建设”和“市场建设”,以及“规划先行”和“政府增信”,“市场建设”和“政府增信”都体现出开发性金融作为连接政府与市场的桥梁,在尚未发育的市场或者说市场形成阶段所发挥的作用,即通过对市场规则的建立和推广夯实基础,同时利用政府组织优势给企业增信,运用市场信用机制对企业和产业进行扶持。

 

三、政府的角色

古典经济学和新自由主义经济学的理性选择市场模型把市场看作利用价格机制进行资源配置的手段,政治、社会、文化在其模型中均属于常量,它要求政府除了提供公共物品以及必要的市场规则外,尽可能减少对市场的干预。实际上,这种模型忽略了政府作为市场参与者而不仅仅是市场管理者的角色,政府对市场的价值不仅体现在希克斯所谓的法律建构,即保护产权和保证履行合同,以及货币体系的发展与完备,还包括政府利用开发性金融和政策性金融等方式去支持基础设施、基础产业和经济的整体发展,以及地方政府利用地方融资平台支持地方建设发展等形式。

以开发性金融引以为自豪的“芜湖模式”来举例,国家开发银行在银政合作中摸索出了一种借助地方政府力量化解不良贷款的方法,地方政府通过融资平台向开行贷款,将地方政府增信与融资行为融为一体,信用结构参照世界银行模式,由地方财政提供担保或兜底承诺,由基础设施到基础产业到支柱产业,这就是改变中国城市化发展路径的“芜湖模式”,通过这种模式支持了地方政府的发展。2008年之前基本由开行专营,发展较为成功,2009年之后由于商业银行的进入,以及地方融资平台的非市场化主体地位,造成多头竞争下风险和债务迅速积聚,最后被财政部要求融资平台逐步向市场化转型。

符平在《地方市场发展中的适应型政府—中山市个案分析》中归纳了学界把政府角色抽象为三种模型,分别是扶持之手、无形之手和攫取之手,扶持之手从解决市场失灵的角度出发来体现政府作用,无形之手是自由主义所倡导的自由放任市场模式,政府只需提供最基本的公共物品如治安、法律和国防的供给,而攫取之手更多的关注于政府干预经济的政治和社会综合效益的动机,并提出适应型政府的概念,即地方政府根据地方产业和市场的历史传统与宏观情景,做出了符合当地实情并有利于推动产业发展和市场转型的抉择,亦即适应了市场发展所需的政府,并以中山市为例从制度基础、人力及创新精神、产权制度、信用文化几个方面分析了适应型政府如何发挥扶持之手的作用,也明确提出在西方适应型政府更多属于无为之手而在中国更多表现为有策略积极介入市场的“扶持之手”。

符平的分析更为符合中国的实际情况,事实上,正如符平在《地方市场发展中的适应型政府—中山市个案分析》一文结尾所提到的,任何政府往往不只承担着三种模型中的一个,而是同时充当着三个角色,即使是备受争议的攫取之手,如果政治动机是有利于社会整体效益,会带来经济社会的双重效益,以中国地方政府的预算支出为例,一般较大比例投入民生、环境治理、产业引导等有利于经济社会总体效益的方面,发挥了较好的基础作用,带动了经济社会的良性发展。需要关注的是,中国幅员辽阔,不同地区的发展基础和市场发展阶段存在较大差异,因此地方政府的角色和作用也有较大的区别。

为了便于研究不同地区的地方政府承担的差异化角色,我们分析了全国三十一个省、自治区和直辖市以及全国从2014年到2018年这五年的基本经济数据,如地区生产总值、一般公共预算收入、一般公共预算支出等,并初步得出了一些结论。

我们提出一个“政府依附度”的概念,即地方一般公共预算支出除以地区生产总值,简单来说是一单位GDP产出所关联的政府投入,当然这个政府公共预算支出并不一定直接关联GDP,有可能政府支出带来的是其他地区的经济增长或者并不带来经济增长。但从整体来看,这个概念从一个方面反映了一个地区的经济发展和政府支出之间的关联水平,有鉴于中国部分省市政府支出的规模,以及产业引导、民生工程等手段对经济的拉动,我们认为可以借助这个概念来简单看政府与市场的关系。

如果把所有三十一个省自治区和直辖市的地区生产总值以及一般公共预算支出都做一个五年均值,相除之后我们可以得出图一,这里我们也把全国的数据做了五年均值,得出全国的政府依附度是25%,用这个作为一条均线去衡量全国水平,我们可以看到陕西、重庆、四川、广西、广东、安徽、江苏、浙江、湖北、湖南、福建、山东、河南、河北、辽宁、吉林、北京、天津、上海这十九个地区低于全国水平,江西、内蒙与全国水平持平。政府依附度最低的五个地区是江苏、山东、福建、浙江和广东,政府依附度最高的五个地区是宁夏、新疆、甘肃、青海、西藏,其中西藏更是超过100%达到133%,即政府投入1.33倍才能产出1单位的GDP。

从上述的分析可以看出,政府依附度较低的省份都是经济较发达,市场化程度较高的省份,在这些省份政府的角色由指令、审批型政府向指导、服务型政府转变;而政府依附度较高的省份大多是西部偏远欠发达的地区,市场化程度较低,政府在地方经济发展中的作用举足轻重、非常关键,甚至可以说,这些地区是“政府主导型”的经济。

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我们再来看地方政府本身,由于中国并不允许地方政府破产,而1994年分税制改革之后解决了中央政府的财政危机,但也造成地方政府入不敷出的局面,我们用“财政平衡度”来衡量地方政府财政收支水平,即地方一般公共预算支出除以一般公共预算收入,同样我们也使用五年均值来除,并得出全国财政平衡度是1.16,得出结果见下图。

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可以看到大部分地区都要高于全国水平,只有上海低于全国水平,广东、江苏、浙江、北京、天津接近全国水平,山东、山西、辽宁、重庆、福建比前面六个地区略高,但仍在2倍以内。财政平衡度分值超过3倍的六个省份分别是西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆和黑龙江,除了黑龙江之外其他五个省份和政府依附度最高的五个地区完全重合,可见完全由政府主导的地方经济体很难达到财政的自身平衡,必须依靠中央政府转移支付来维持发展。

从上面的分析我们可以看出,政府在处于不同阶段的地方经济发展过程中所承担的角色往往是复杂的,在偏远欠发达地区起到了主导作用,更多表现为扶持之手,以地方财政失衡的代价维持了政府主导型经济的运转和较高的政府依附度;而在市场化程度较高较发达的地区则更多表现为无为之手,有较低的政府依附度和较好的地方财政平衡。在政府主导型经济体,有的时候也会出现像政府融资平台这样从扶持之手变成攫取之手的情况,带来负债和市场混乱。

 

四、开放的作用

2005年马丁.沃尔夫在《解答中国和印度六大悬疑:两个亚洲巨人的对比》一文中把中国的经济增长归因于以下几点:高储蓄、大量基础设施投资、基础教育普及、快速工业化、日益解除管制的劳动力市场,以及一个向国际开放且有竞争力的经济体,并一再强调中国市场的开放性,说中国的开放程度超过了韩国和日本。李稻葵教授“改革开放四十年经济学总结”的研究也得出了以学习为导向的对外开放不仅发挥了比较优势,而且还促进了经济转型升级的结论。

如果我们认真审视改革开放四十年来中国经济发展的历程,人均国民收入的大幅度提高实际上是在2001年加入世界贸易组织之后才实现的。图三所示的中国和印度、巴基斯坦以及印尼的四十年人均国民收入比较中,可以看出2001年之后中国开始把其他国家的发展远远甩在身后,这就是开放的力量,而在今天探讨在中国政府与市场的关系,也同样无法对开放如何参与塑造政府与市场的关系避而不谈。

开放的作用,一方面在于倒逼政府深化改革,以更加适应国际化的规则和基本制度来加快市场建设,促进市场化程度,引入外部竞争,加快从市场的形成向市场的完善转变的速度;另一方面也有助于地方经济从“政府主导型”向外向型经济转型,通过广阔的外部市场实现规模生产,提升地方整体的经济和社会效益。

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衡量一个经济体的外向型程度一般可以关注其出口占地区生产总值的比重,为了衡量中国不同地区经济的外向型程度,我们同样拿2014年到2018年中国三十一个省、自治区和直辖市的出口数据和地区生产总值的五年均值来分析,得出各地区外向型经济程度的情况见图四,由图中看出外向型经济程度最高的五个地区分别是广东、上海、浙江、江苏和福建,这五个地区都比全国水平20%要高,外向型经济程度最高的广东,出口占地区生产总值超过了一半。外向型经济程度最低的五个地区是青海、内蒙、吉林、黑龙江和甘肃,主要还是东北和西北相对偏远欠发达地区。

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结合上文的分析,也能看出外向型经济程度较高的地区同时财政平衡度也更好,除了福建在2倍以内,其他四个地区都接近甚至低于全国水平,这充分说明开放提高了地方经济体的收入来源。同时,除了上海政府依附度略高,接近全国水平外,其他四个地区的政府依附度也是最低水平,这也说明了外向型经济程度和政府依附度是呈反向对应关系,外向型经济发展的越好,市场化程度越高,对地方政府的依附度就越低。

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如果做进一步分析,用固定资产投资除以地方生产总值来衡量投资依赖度,再用2014年到2018年的五年均值数据得出图五的各省投资依赖度曲线,全国水平在79%,投资依赖度最低的是上海、北京、广东、辽宁和浙江,其中上海、广东和浙江都是外向型经济发展最好的地区,北京和辽宁外向型程度也接近全国水平。

投资依赖度最高的是西藏、青海、宁夏、贵州和陕西,全部在西部,依赖度都高于1倍,其中青海是外向型程度最低的省份,其他四个省外向型程度也不及全国水平的一半,这说明在西部地方政府还是依靠政府主导的固定投资拉动地方经济发展,政府在市场中的所表现的主要是扶持之手的作用,外向型经济发展非常不够,往往造成财政失衡以及债务过高等问题,又同时表现出政府的攫取之手。如果把政府依赖度、财政平衡度、投资依赖度和外向型经济弱化度用可比口径放在图六中,可以看出这四个指标基本同频波动的同时,青海、内蒙和吉林的外向型经济弱化程度尤为明显。

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图六中这四个指标较低的省份代表着较高的市场化水平,也可以认为是市场相对较为完善,包括北京、上海、天津、重庆四个直辖市和辽宁、山东、福建、浙江、江苏、广东、新疆七个省,其中新疆由于一带一路的提振外向型经济发展较好,但政府依附度和投资依赖度都相对较高,财政平衡也不尽如人意,天津虽然政府依附度比北京上海都低,但投资依赖度要高于北京上海,财政平衡度也弱于这两个直辖市。辽宁作为东北和西北地区唯一的发展较好的省份,其发展经验值得思考,包括引入宝马以及沙特阿美等进行投资,设立自由贸易试验区,利用区位优势积极融入一带一路等。

尼尔.弗雷格斯坦在《市场的结构》一书中肯定了政府在市场创建中的核心角色,同时也提出了两个研究主题,一是市场中的制衡力量,即如何制约承担巨大作用的政府控制市场和寻租,他观察到了各级政府拥有企业间的竞争,类似张五常提出的“地方政府竞争论”,也观察到了在法律基础并不健全的背景下地方企业借助与政府的纽带保证合约有效实施,还提到国家层面的中国国际贸易和仲裁委员会帮助外国投资者解决纠纷,事实上,长期的对外开放也可以被看作一种制衡力量,规则的履行情况会被当成投资环境的一部分对地方政府的行为进行制约,而外向型经济会促进产业升级和尼尔所重视的政府外非市场机制如行业协会的发展。

尼尔关心的第二个主题是所谓“控制观”,即市场参与者对市场发展的共同理念,他提到在美国主流的控制观是“公司股东价值观”,但他同时也提到政府的核心角色之一是阻止大公司(有时是政府掌控的)的寻租活动,这也体现了发达国家政策范式从释放市场力量向保护社会不受市场力量负面影响冲击转变。中国也关注到了这种变化,提出更加注重经济发展的质量而非速度,以及从政府过于关注市场发展转向加强政府的公共物品供给职能,谋求经济发展和社会和谐的平衡,如同尼尔谈到的“收入不平等的快速增长及环境和劳动条件的恶化,已经成为经济快速增长的代价。从历史上看,唯一的出路在于政府对于来自社会的政治压力作出回应,致力于改变现状,走出困境”。他认为这同时也会进一步加快经济发展的步伐,走出所谓“中等收入陷阱”。从图七我们考察的2014年到2018年的数据来看,各省的城镇人均可支配收入的复合增长率与政府预算支出复合增长率更加趋近,而与出口和投资的复合增长率关联度并不大,这也反映出地方政府支出更加侧重民生以及整体社会效益。

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总的来看,开放所形成的地方政府间的竞争有利于约束和制衡政府的寻租行为,在法律基础不够健全时保证履约和市场发展。开放也可以推动地方从市场的形成向市场的完善进行转变,同时为以政府主导型的市场提供了多样化的参与主体和增长空间,政府主导型经济向外向型经济的转型过程中市场化程度也在不断加深。

此外,开放也有助于帮助政府形成制约市场的非市场机制以及适应国际发展趋势的观念变化,这种观念变化重新审视以股东价值最大化为基础的增长理念和不受约束的市场力量对社会的冲击,倡导和谐发展、平衡发展和注重质量的控制观,从而对形成习近平总书记提出的“有效的市场”和“有为的政府”相结合的新型政府与市场关系提供支持。

坚持开放和发展,不仅仅有利于经济增长和产业升级,对市场的形成和完善,如何平衡政府在市场中发挥的扶持之手、无为之手和攫取之手的角色,以及加强政府与市场的互动和制衡以达到更好的经济社会整体效益,都具有非常重要的意义。改革开放四十年的历程充分证明了这一点,未来中国的发展还需要进一步坚持开放,发挥“有效的市场”和“有为的政府”两发面的优势,结合社会主义基本制度和市场经济,走出一条符合中国发展特点的新路。

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作者简介:马弘毅,具有大型金融机构多年从业经验,先后从事银行资金业务、国际结算及贸易融资业务,组织参与多项金融产品创新,有监管机构及境外金融机构学习工作经历,是全球风险管理专业人士协会银行风险与监管国际证书持证人,世界银行微型金融培训师,中国国际商会及国际保理商联合会专家。

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